《规程》制定的背景和意义

尾矿库作为一种大宗固体废物的贮存场所，是潜在的高势能体，一旦失事，可能对其下游居民和生产、生活设施安全造成严重的威胁，容易导致重大人员伤亡和财产损失。国内外历史上都曾发生过特别重大的尾矿库溃坝事故。2008年9月8日，山西省临汾市襄汾县新塔矿业有限公司尾矿库发生溃坝事故，造成281人死亡。2019年1月25日，巴西淡水河谷公司尾矿库发生溃坝事故，据报道，该起事故约造成350多人死亡或失踪。近年来，在应急管理部门及各方的共同努力下，我国尾矿库重特大事故得到有效遏制，安全生产形势稳定好转。但我国尾矿库仍然存在很大安全风险，当前全国尾矿库超过7000多座，总量仍居世界第一，其中有“头顶库”900多座，安全保障水平低的四、五等库仍占86%左右。我国现行尾矿库方面的标准、规范在尾矿库建设、运行、安全管理等方面发挥了重要作用，特别是专门用于尾矿库安全生产方面的行业标准《尾矿库安全技术规程》为依法进行尾矿库安全监管提供了技术依据，但由于历史原因，这些标准存在内容缺失、技术滞后，标准之间交叉、重复、矛盾等问题。为贯彻落实习近平总书记关于安全生产的重要指示精神，加快推进尾矿库应急管理体系和能力现代化建设，同时根据国务院《深化标准化工作改革方案》的相关要求，制定国家强制性标准《尾矿库安全规程》工作势在必行。

一是强化红线意识、守住安全生产底线。当前，我国经济总量已经跃居世界第二位，科技创新能力增强，技术进步速度加快，管理水平大幅度提升，特别是安全发展理念的确立，为尾矿库安全生产提供了良好的机遇，同时也提出了更高的要求。将原尾矿库行业标准《尾矿库安全技术规程》升格为国家强制性标准《尾矿库安全规程》，完善相关技术要求，提高其法律效力，有利于进一步促进提升尾矿库安全生产保障水平，更好贯彻和践行发展决不能以牺牲安全为代价的红线意识，确保守住尾矿库安全生产底线。

二是做好相关规章、标准的协调、整合和衔接。2011年原国家安全监管总局颁布了《尾矿库安全监督管理规定》并于2015年修订，该规定是专门针对尾矿库安全管理的部门规章，目前该规定也在修订中。我国现存与尾矿库直接相关的国家、行业标准多达16部，这些规章、标准之间不尽一致，甚至出现一些矛盾、“打架”的现象，导致企业和执法人员无所适从。通过制定完善具有更高法律效力的国家强制性标准，可以有效协调相关规章标准要求，更有利于执行和实施。

三是完善和推进新工艺、新技术的应用。一方面，近年来，随着干式尾矿筑坝工艺的快速发展，干式尾矿库建设数量逐年增多，但针对干式尾矿库的建设、运行等方面的安全要求未有规定。另一方面，随着国家绿色矿山建设的推进，尾矿综合利用越来越受到各方面的重视，尾矿库回采项目逐渐增多，现行标准中关于尾矿库回采方面的安全要求规定较少，难以满足尾矿库回采建设、运行和安全管理的要求。第三，通过各方努力，尾矿库安全生产水平不断提升，原规程一些规定条款已不适应当前实际情况，如经过多年的尾矿库治理，当前已经消除了危库、险库，相关概念及要求已不符合当前实际。以上都需要借《规程》制定的时机加以完善、规范，体现科技进步。

四是总结事故教训、体现预防为主。制定《规程》是在吸取近年来的事故教训，总结一个时期以来工作经验的基础上完成的。通过梳理尾矿库事故尤其是重特大事故发生过程中暴露出来的安全生产技术和管理方面的漏洞和不合理因素，如尾矿库应急管理主体责任不明确，应急管理岗位设置不合理，岗位职责不清晰等，需要在《规程》中做出相应的修改完善。

《规程》制定的过程

2017年，中国国家标准化管理委员会和原国家安全监管总局将《尾矿库安全规程》列入国家强制性标准制定计划，由原国家安全监管总局监管一司、应急管理部原安全基础司负责组织有关单位开展编制研究工作。《规程》制定自2017年3月20日启动以来，尾矿行业相关人员高度重视、积极响应，大量相关设计单位及企业提供了全方位的支持，由行业内知名专家组成编制组，进行了充分论证以及多次研讨、修正。先后向50多家矿山生产企业、勘察、设计、研究单位、有关协会发文征求意见，同时在应急管理部网站向社会公开征求意见，共收到各方反馈意见500多条，编制组对反馈的意见进行归纳整理后，逐条研究，谨慎商讨，对相关条款进行了修改。2019年12月《规程》报标准化委员会通过审议，并于今年10月11日发布，将于2021年9月1日起正式实施。

《规程》制定遵循的原则

一是突出依法依规、预防为主的原则。遵循国家安全生产和尾矿库行业颁布的法律法规和方针政策，总结吸取近年来尾矿库事故教训，充分体现“安全第一 预防为主 综合治理”的方针，严格落实尾矿库企业主体责任，为尾矿库行业安全健康快速发展提供有力保障。

二是提高可操作性和保持时效性的原则。《规程》既要充分体现保障安全生产的基本要求，又要符合当前经济社会发展要求和尾矿行业发展水平，还要具备可操作性。所有条款都要在确保尾矿库安全生产运营的前提下，使企业能实现、可执行、用得上。《规程》要保持较长时间的时效性，既能反映当前技术发展的水平，又不限制新技术的发展。

三是体现科学性和合理性原则。《规程》条款中的控制指标要科学，符合尾矿科技进步的客观规律。条款中包括安全系数、防洪高度、安全超高等，既要体现科学技术进步水平，又要考虑到不同尾矿堆存工艺、不同筑坝方式的差异，满足合理性要求。

四是体现强制性和底线原则。新制定的《规程》坚持人民至上、生命至上，强化红线意识，以防范事故发生为根本目标，所有条文体现了保障生命财产安全的基本要求。制定后的规程条款都是强制性条款，在原行业标准《尾矿库安全技术规程》等标准的基础上，保留其原有正确、具有可操作性的强制性条款并进行完善，不宜作为强制性条款的内容一律删除。标准引用也只引用国家强制性标准，不引用行业标准或者地方标准

新《规程》与原《尾矿库安全技术规程》有何差异

新制定的《规程》共12章，228条。新《规程》是以《尾矿库安全技术规程》为基础，并与《尾矿设施设计规范》、《尾矿设施施工及验收规范》等规范要求进行了衔接，总体上发生了比较大的变化，主要体现在以下几方面。

一是提升了《规程》的标准层级。新制定的《规程》是在原行业标准《尾矿库安全技术规程》为基础进行制定的，升级为了国家强制性标准，条文内容严格限定在保障人身健康和生命财产安全，满足社会经济管理基本要求的范围之内，全文均是强制性条款，突出了《规程》在尾矿库安全生产方面的主体地位。

二是明确了《规程》的适用范围。新制定的《规程》进一步明确了尾矿库定义：用以贮存金属、非金属矿山进行矿石选别后排出尾矿的场所，排除了其他工业废渣库、电厂灰渣库等。明确适用于中华人民共和国境内的尾矿库在建设、生产运行、闭库、回采、安全评价等方面的安全要求，既包括技术要求，也包括管理要求。

三是调整了《规程》的部分内容。第一，结合尾矿技术的发展水平，增加和修改了必要的术语和定义。一方面根据近年来新出现的尾矿干堆技术，为区分干堆与湿堆尾矿库的不同安全管理特点，增加了湿式尾矿库、干式尾矿库术语和定义，增加了库前式尾矿排矿筑坝法、库周式尾矿排矿筑坝法、库中式尾矿排矿筑坝法、库尾式尾矿排矿筑坝法等适用于干式尾矿库的术语和定义；另一方面为使相关的术语和定义既适用于干式尾矿库又适用于湿式尾矿库，对尾矿库、尾矿坝、尾矿堆积坝、堆坝高度或堆积高度、有效库容、调洪库容、安全超高等术语和定义进行了相应的修改；另外，新《规程》在附录中增加了各类尾矿库典型参数示意图，便于尾矿库从业人员和相关管理人员理解术语和定义。第二，落实对尾矿库安全生产的新要求，提高了尾矿库安全防范标准。一方面针对近年来陆续出现的一批高坝大库，为进一步保证尾矿库的安全，新《规程》对尾矿库等别、防洪标准等进行了修改，提高了尾矿库的安全防范标准。另一方面为使尾矿坝的安全更具可控性，依照尾矿坝坝体浸润线是尾矿坝生命线的原则，提出了尾矿坝的控制浸润线要求；同时，为使坝体抗滑稳定计算更具可靠性，补充了坝坡抗滑稳定的计算方法和计算要求，并对尾矿库运行过程中的坝体勘察及专项安全性复核提出了要求。第三，吸取尾矿库事故教训，对尾矿库建设条件和运行过程中的施工要求进行了规定。一方面针对近年来尾矿库重特大事故多发生在库形条件差，且库址下游人员较多的情况，新《规程》要求尾矿库库址选择时应避开尾矿库失事将使下游重要城镇、工矿企业、铁路干线或高速公路等遭受严重威胁的区域；同时针对上游式尾矿库，在库址选择时对库长和库底平均纵坡提出了相应的要求。第二方面针对加高扩容尾矿库易发生事故的特点，对加高扩容尾矿库的防洪标准、控制浸润线埋深等都提高了相应的标准，也对一次加高高度进行了限制。第三方面针对尾矿堆积坝和排水井容易发生事故的现状，对子坝堆存的取砂范围、岸坡清理和子坝堆筑质量进行了规定，并对排洪构筑物封堵预制件的制作、安装及封堵质量等进行了要求。第四，针对当前干式尾矿库的安全生产特点，规范了干式尾矿库的安全生产要求。在总结近年来国内干式尾矿库运行管理经验的基础上，新《规程》规定了干式尾矿库的适用范围，明确了堆存坡度、台阶高度等设计基本要求，提出了入库尾矿指标检测、尾矿筑坝与排放等运行管理要求，增加了尾矿运输道路和巡坝道路的安全状况、机械设备运行情况等生产经营单位安全检查的相关要求。第五，为保障尾矿综合利用安全，提出了尾矿库回采的安全措施要求。一方面通过规范尾矿库回采程序、回采顺序等保证回采过程中尾矿库的自身安全，另一方面要求回采工程涉及到的铲装作业、道路运输、电气设施等应按照《金属非金属矿山安全规程》GB16423相关条款执行，规范了回采作业安全要求。第六，贯彻安全生产双重预防机制和应急管理要求，增加尾矿库隐患判别标准和生产经营单位应急管理要求。根据目前国家对安全隐患排查治理的要求，新《规程》对尾矿库一般生产安全事故隐患、重大生产安全事故隐患和重大险情的判别标准进行了规定，对隐患治理进行了相应的要求，并取消了原规程中的尾矿库安全度，明确了安全监测项目、监测内容以及监测结果的应用，为尾矿库隐患排查治理提供依据；同时要求生产经营单位结合自身情况建立行之有效的岗位责任制工作体系，制定应急管理规章制度，编制应急救援预案，做到层层落实应急管理责任，确保生产经营单位应急管理工作的顺利开展；另外对尾矿库应急道路等提出了要求，确保尾矿库出现险情时应急救援能够顺利实施。

如何强化在实际工作中贯彻落实新《规程》

新制定的《规程》对尾矿库安全具有较权威的法律约束力，同时具有很强的针对性和可操作性，是尾矿库实现安全生产的重要保障。认真贯彻执行新《规程》，是当前我国尾矿库安全生产的一项重要的基础性工作，广大尾矿从业人员都要认真学规程、用规程、守规程。当前，重点要做好以下工作。一是认真做好新《规程》的宣传和学习，通过编制条文解读、组织学习培训等方式起到教育传授作用，同时借助各类媒体和互联网进一步扩大宣贯范围，确保相关人员深入掌握《规程》。二是尾矿库企业要主动组织开展新《规程》的宣贯培训工作，积极做好执行新《规程》的准备工作，要认真对照《规程》的新规定、新要求，完善责任制和规章制度，完善安全生产系统和设施，落实安全技术措施，有效防范和遏制尾矿库事故发生。三是咨询、设计单位和评价机构应认真学习新《规程》的细则，提升自身业务水平，严格按照新《规程》开展设计、评价、咨询等服务活动，进一步促进新《规程》贯彻实施。四是各级安全监管执法机构要及时更新完善监管执法依据，严格按照新《规程》要求开展安全监管和行政执法工作，保证新《规程》在尾矿库企。