出台《指导意见》主要基于四个方面的需要：

一是主动适应矿山安全监管监察体制改革的需要。2020年9月国家煤矿安全监察局更名为国家矿山安全监察局，亟需从国家层面对非煤矿山安全生产工作进行顶层设计，提升非煤矿山领域安全生产水平，以高水平安全服务经济社会高质量发展。

二是推动解决非煤矿山安全生产突出问题的需要。当前，非煤矿山数量多、规模小、安全条件差，企业严重缺乏专业技术人员、不按设计生产建设、第一责任人履职不到位，外包施工队伍安全管理不严格、企业包而不管，监管部门准入把关不严、执法处罚力度弱等问题仍然比较突出，亟需采取有效措施加以解决。

三是总结推广各地好经验好做法的需要。近年来，各地不断探索实践提升非煤矿山安全生产水平的有益做法，特别是非煤矿山安全专项整治三年行动、防范化解尾矿库安全风险等工作取得明显成效，亟需总结提炼成为长效机制。

四是提升非煤矿山安全监管监察效能的需要。近年来有不少新加入非煤矿山安全监管队伍的同志。同时，国家矿山安全监察局各省级局增加了非煤矿山安全监察职责，以前从事煤矿监察的同志对非煤矿山相关情况了解不多，都亟需一个比较全面系统的指导意见，供大家掌握使用。

编制《指导意见》主要遵循以下四项主要原则：

一是坚持系统治理、精准管控。从安全生产源头管控、规范基本条件、严格安全和技术管理、综合治理和强化监管监察等全口径全链条的提出要求，同时针对矿山企业主要负责人履职、专业技术人员配备和进一步明确准入条件、提高规模保障等重点方面进一步严格规范。

二是坚持问题导向、目标导向。针对近年来各地非煤矿山安全生产存在的共性问题和突出问题，聚焦防范遏制重特大事故这一目标，提出有针对性的对策措施。

三是坚持依法治安、规范实施。《指导意见》经过多次座谈研讨、两轮向省级应急管理部门和国家矿山安全监察局各省级局征求意见、公开向全社会征求意见，最终通过合法性审查后正式公布施行。提出的措施明确、具体，便于监管监察部门和企业能落实、可操作。

四是坚持远近结合、标本兼治。既吸收各地好的经验做法，着眼解决当前的问题，同时又敢于突破和创新，聚焦解决深层次的问题，具有一定的前瞻性，能指导未来一段时间非煤矿山安全生产工作。

《指导意见》在九个方面进行了新突破：

一是进一步明确了非煤矿山的概念，更加清晰地厘清了非煤矿山和非煤矿山企业的范畴。

二是进一步严格安全生产源头管控，在安全设施设计、安全设施设计审查、安全设施竣工验收、安全生产许可证审批等方面进一步明确要求，从严把握标准。

三是进一步明确了非煤矿山安全生产基本条件，重点提出了一些提升非煤矿山本质安全水平的新举措。

四是对非煤矿山企业主要负责人严格履职提出了更高的标准，切实抓住“关键少数”，进而压实矿山安全生产主体责任。

五是首次要求金属非金属地下矿山配备“五职矿长”，并进一步明确了各类非煤矿山企业应当配备的安全管理力量和专业技术人员，逐步提升安全管理水平。

六是在推动企业按照设计建设和生产方面提出了新举措，对采矿单体设计提出了明确要求。

七是要求停产停建超过3个月的非煤矿山必须进行书面报告和复产复工验收。

八是进一步压实了非煤矿山安全监管责任，推动金属非金属地下矿山和尾矿库实行地方人民政府领导安全生产包保责任制，明确每座非煤矿山日常安全监管主体。

九是明确了需要向地方政府及其部门下达监察指令的四种情形。

根据《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》（国家安全监管总局令第20号）和我国矿产资源分类情况，《指导意见》明确了非煤矿山企业包括金属非金属矿山企业、尾矿库企业、地质勘探单位、采掘施工企业等。

非煤矿山包括金属非金属矿山、尾矿库，以及矿泉水等其他矿山。进一步厘清了金属非金属矿山、尾矿库、非煤矿山和非煤矿山企业的关系。

主要在以下四个方面提出了新的要求。

一是针对目前有的非煤矿山企业对一个采矿证的矿产资源毫无根据地设置多个生产系统，导致生产系统复杂、互相影响、安全风险高，而且有的整合企业只是进行了假整合，采矿证整合了但生产系统并没有进行整合的问题，提出了一个采矿许可证范围内的矿产资源开发应当由一家生产经营单位统一管理,原则上只设置一个独立生产系统。

二是针对目前许多金属非金属矿山建设项目安全设施设计依据的地质资料仅为普查或者详查阶段，随着建设或者生产不断推进，矿体实际赋存特征和资源储量与安全设施设计的依据资料相比变化较大，企业便不断进行变更设计，造成运输提升不顺、通风排水不畅、生产系统复杂、管理难度大幅增加，安全风险大幅提高，有的企业甚至通过变更设计来掩盖之前的违法违规行为，《指导意见》明确了建设项目安全设施设计依据的地质资料必须达到勘探程度的金属非金属矿山范围。

三是针对目前非煤矿山企业在生产期间发生重大变更报批和验收不规范的问题，《指导意见》提出生产期间发生《金属非金属矿山建设项目安全设施设计重大变更范围》规定的重大变更，报原审批部门批准后方可施工，并应当对重大变更工程组织安全设施竣工验收。

四是针对各地金属非金属矿山建设项目安全设施设计审查专家数量和专家专业标准不统一，可能导致把关不到位的问题，《指导意见》首次明确了金属非金属地下矿山、露天矿山和尾矿库建设项目安全设施设计审查必须邀请的专家数量和专业。

《指导意见》对非煤矿山基本安全生产条件进行了明确。

总体要求是按照《金属非金属矿山安全规程》（GB16423）《尾矿库安全规程》（GB39496）等标准，以及批准的安全设施设计依法依规建设和生产。

同时，针对目前非煤矿山安全生产存在的突出问题和容易发生事故的环节、部位等，提出了一些旨在提高非煤矿山本质安全水平的新措施。

金属非金属地下矿山主要有：开拓矿量不得少于3年，中小型金属非金属地下矿山同时回采的中段数量不得多于3个。不同开采主体相邻金属非金属地下矿山之间应当留设不小于50米的保安矿（岩）柱。水文地质类型为中等及以上的金属非金属地下矿山应当严格落实“三专两探一撤”措施。全面建立监测监控系统、人员定位系统等。

金属非金属露天矿山主要有：现状高度100米及以上的露天边坡和排土场，应当每年进行一次边坡稳定性分析。

尾矿库主要有：2022年底前，所有尾矿库监测信息应当接入全国尾矿库安全生产风险监测预警系统。进行回采利用的尾矿库应当在设计回采期内完成尾矿回采并销号。

近年来，非煤矿山企业主要负责人不严格履行法定职责是非煤矿山安全生产主体责任不落实的关键所在。

特别是部分中小型非煤矿山的实际控制人，常年不在矿山生产现场履行安全生产职责，有的甚至在矿山发生事故后也不及时赶赴现场，对矿山的生产安全状况不了解，但往往又在遥控指挥矿山的生产经营工作，所以进一步采取有力有效措施推动主要负责人等“关键少数”认真履职非常必要。

《指导意见》主要从四个方面提出了明确要求。

一是明确范围。非煤矿山企业主要负责人（含法定代表人和实际控制人）是本单位安全生产第一责任人。

二是突出重点。主要负责人每月要对照金属非金属矿山重大生产安全事故隐患判定标准，抓好重大隐患的排查治理。

三是规定时限。金属非金属地下矿山主要负责人每月带班下井不得少于5个。对实际控制人为自然人的金属非金属矿山企业和尾矿库企业，实际控制人每月在生产现场履行安全生产职责时间不得少于10个工作日。

四是建立机制。推行主要负责人安全生产考核记分制度，及时调整不严格履职的主要负责人。

目前我国约有非煤矿山企业4万个，非煤矿山3.7万余座，其中金属非金属矿山约2.9万座、尾矿库约0.67万座。小型金属非金属矿山数量占金属非金属矿山总量的86.4%，四、五等尾矿库数量占尾矿库总量的87.4%，“多、小、散”的特点十分明显。

这些小型金属非金属矿山和四、五等尾矿库往往缺乏矿山相关专业的技术人员，有的甚至连一个技术人员也没有。

非煤矿山是高风险行业，去年发生事故265起、死亡325人，其中金属非金属地下矿山的安全风险最高、事故最多，无人管、不会管、管不好等问题是制约非煤矿山安全管理水平提高的瓶颈。

所以，《指导意见》要求非煤矿山企业必须依法设立安全管理机构或者配备专职安全生产管理人员；专职安全生产管理人员按不少于从业人数的百分之一配备。

金属非金属地下矿山必须按照独立生产系统配备矿山相关专业背景的“五职矿长”和专职技术人员，金属非金属地下矿山采掘施工单位按照项目部配备专职技术人员；金属非金属露天矿山按照独立生产系统配备专职技术人员；尾矿库按照等别配备专职技术人员。

通过配备具有专业背景的矿山负责人和专职技术人员，旨在让专业的人管理专业的事，提升安全生产水平，有效防范事故发生。

起草《指导意见》的过程中，我们认真考虑了非煤矿山企业落实该项要求的难度。

鉴于非煤矿山领域的采矿、地质、测量、机电等矿山相关专业相对比较偏，大专院校毕业生比较少等原因，《指导意见》将专职技术人员的学历定位在中专及以上，对于“五职矿长”等矿山负责人也只是定位在大专及以上，应该说学历要求并不高。

而且，“五职矿长”和专职技术人员只要具备矿山相关专业中级及以上技术职称的人员也能符合要求。

但是，对于中专及以上的学历，必须至少在学校脱产学习3年及以上，严禁用其他不合格的学历顶替。

综合考虑以上因素，非煤矿山企业应于2022年12月底前将以上人员全部配备到位。

一是借鉴近年来地方人民政府领导尾矿库安全生产包保责任制的经验做法，提出了地方人民政府领导金属非金属地下矿山安全生产包保责任制。

因为地下矿山涉及的政府监管部门多、协调难度大，从业人员多、安全风险高、一旦发生险情需要快速调集大量的应急救援力量，根据尾矿库安全生产包保责任制和各地已经实行的地下矿山地方政府领导包保制度近年来取得的成效，提出了该点要求。

二是进一步明确了非煤矿山建设项目安全设施设计和安全许可证审批部门。

要求金属非金属地下矿山、设计边坡高度150米及以上的金属非金属露天矿山、尾矿库建设项目安全设施设计审批，以及金属非金属地下矿山、边坡高度200米及以上的金属非金属露天矿山、尾矿库安全许可证审批，不得委托或者下放至市级及以下非煤矿山安全监管部门。

这些非煤矿山安全风险很高，安全设施设计审查和安全许可证审批是非常重要的事前监管措施，一旦把关不严很容易造成安全先天不足，产生系统性风险，后期难以整改。

从监管专业水平、拥有的专家资源，以及对法律法规、标准规范理解把握能力等综合情况来看，市、县级非煤矿山安全监管部门普遍缺乏专业人员、专家资源也有限，难以适应严格把关的需要，省级非煤矿山安全监管部门有明显的优势，承担该项行政审批工作更为合适。

三是针对监管执法长期存在“宽、松、软”的突出问题，要求省、市级非煤矿山安全监管部门每半年至少对非煤矿山安全监管执法情况分析通报一次，对发生生产安全死亡责任事故或者责任落实不到位、工作开展不力的地区进行约谈；每季度在本部门官方网站或者当地主流媒体上集中曝光一批违法违规典型案例。

四是加强落实非煤矿山安全国家监察，要求对发现落实党中央、国务院关于非煤矿山安全生产工作方针政策和决策部署不到位、问题突出的，以及辖区非煤矿山企业存在安全风险失防失控、问题隐患严重或者重复出现、发生影响较大的生产安全事故等情形的地方政府及其有关部门，及时下达监察指令。